［新规解读］取保候审新规的九个变化


2022年9月21日，zui高人民法院、zui高人民检察院、公安部、国家安全部联合发布《关于取保候审若干问题的规定》（公通字〔2022〕25号，以下简称《取保规定》）。相较于1999年《关于取保候审若干问题的规定》（以下简称《旧取保规定》），此次的新规有哪些明显的变化，我们来简要地分析一下。


一、明确制定目的之一是为贯彻落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策


相较于1999年《旧取保规定》，《取保规定》第一条对于制定目的的表述，增加了“为了贯彻落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，保障刑事诉讼活动顺利进行，保护公民合法权益”的表述。文字的增加，背后是刑事司法政策的改变。


正如“两高两部”有关负责人就《取保规定》答记者问所陈述，“近年来，随着经济社会的不断发展和法治建设的持续推进，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等方面提出更高需求，我国刑事政策和对羁押制度的司法理念发生较大转变，《刑事诉讼法》以及公检法和国家安全机关贯彻落实《刑事诉讼法》的配套规定相继就取保候审相关制度作出修改，司法实践中犯罪结构和刑罚逐渐轻缓化。鉴此，为贯彻落实习近平法治思想，充分体现宽严相济刑事政策以及少捕慎诉慎押刑事司法政策，进一步规范取保候审工作，公安部会同zui高人民法院、zui高人民检察院、国家安全部在充分调研论证的基础上，根据现行法律和有关规定，对1999年《旧取保规定》作出了全面修订。”


少捕慎诉慎押的刑事司法政策，体现在《取保规定》的方方面面，一是进一步明确应当取保候审的对象。二是明确可以在被取保候审人暂住地执行取保候审。三是明确“严重疾病”和“生活不能自理”的标准。四是简化被取保候审人申请离开居住地的审批程序。五是规定了保证金退还的便利途径。


二、对应当依法适用取保候审的情形作出明确规定


《取保规定》第三条第一款明确作出规定，“对于采取取保候审足以防止发生社会危险性的犯罪嫌疑人，应当依法适用取保候审。”


虽然《取保规定》没有对“足以防止发生社会危险性”作出详细规定，将判断的标准交给取保候审决定机关，但这个判断应该说是一个具体的判断。


前段时间，zui高人民检察院第四检察厅厅长张晓津在“中国这十年”系列主题新闻发布会上介绍，检察机关注重一体落实认罪认罚从宽制度和少捕慎诉慎押刑事司法政策，取得了显著成效。目前，诉前羁押率从20年前的91.4%下降到两年前的59.3%、进而下降到今年（2022年）6月的32.7%。


结合《取保规定》的出台，以及当下处在历史低位的诉前羁押率，我们可以初步判断，只要《取保规定》能够得到有效的贯彻落实，诉前羁押率仍将持续走低，将来在整个刑事诉讼阶段，嫌疑人、被告人被取保候审可能将成为常态。


三、通过规定取保候审的附加条件，打消办案机关的顾虑


《取保规定》第七条、第八条和第九条，分别明确作出规定，决定取保候审时，可以根据案件情况责令被取保候审人不得进入“特定的场所”、不得与“特定的人员”会见或者通信、不得从事“特定的活动”，以保障刑事诉讼的顺利进行。


一直以来，司法实践中审前羁押率过高的zui直接原因，就是办案机关认为一旦犯罪嫌疑人被取保候审，就可能去接触不应该接触的人，可能“串供”、威胁证人，从而影响刑事诉讼的顺利进行，因而“不敢”或者“不愿”为犯罪嫌疑人办理取保候审。而《取保规定》附加了各种条件，限制被取保候审人进入特定场所、会见特定人员、从事特定活动，就是为了打消办案机关的顾虑，从而提高取保候审的适用率。


所以，《取保规定》虽然对适用取保候审附加了各种条件，但是背后所传递出来的信息，是能取保的尽量取保。


四、对取保候审的（异地）执行单位作出明确规定


《取保规定》第十五条对取保候审的执行派出所作了具体规定，即被取保候审人居住地的派出所执行。而且对被取保候审人居住地在异地、居住地变更的情况也做出了明确规定。


《取保规定》第十六条又对居住地作出规定，即包括户籍所在地、经常居住地。并且确定了以户籍所在地执行为主，经常居住地执行为辅的原则。同时，还规定了可以在其暂住地执行取保候审的情形。


《取保规定》第十七条又对本地执行和异地执行取保候审时的材料送达作出了详细的规定，同时明确异地执行取保候审时被取保候审人的报到义务。


司法实践中审前羁押率过高的另外一个原因，是办案机关不愿意为异地居住的犯罪嫌疑人办理取保候审，办案人员潜意识里总是认为给外地的犯罪嫌疑人办理取保候审会导致侦查工作效率降低，更重要的原因是缺乏明确的操作规程，导致办案机关“不知道”如何办理，也不愿意办理。


《取保规定》对具体执行的派出所、居住地的确定、暂住地执行的情形和材料送达等具体细节问题作出明确规定，目的就是为了让取保候审更具有可操作性，从而扩大取保候审的适用范围。


五、取保候审期间的所遵守的规定更加人性化


《取保规定》第十九条对“被取保候审人未经批准不得离开所居住的市、县”作出了变通规定。


在申请方式上，规定被取保候审人需要离开所居住的市、县的，应当向负责执行的派出所提出书面申请，并注明事由、目的地、路线、交通方式、往返日期、联系方式等。被取保候审人有紧急事由，来不及提出书面申请的，可以先通过电话、短信等方式提出申请，并及时补办书面申请手续。在批准主体上，规定由派出所负责人批准。


同时，还做出人性化规定，对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序。


《旧取保规定》只是笼统的规定执行机关在执行取保候审时，应当告知被取保候审人必须遵守刑事诉讼法规定及其违反规定的后果。所以，司法实践中，对于“未经批准不得离开所居住的市、县”操作起来非常僵硬，这就导致一些轻微刑事案件当事人的正常工作和生活受到了一定影响。


《取保规定》对于“离开所居住的市、县做出变通规定，更加灵活、人性化，符合刑事诉讼法尊重和保障人权的任务要求，有利于更好地保障刑事诉讼顺利进行和当事人合法权益。


六、解除取保候审更加具有可操作性


《取保规定》第二十四条对解除取保候审作出了具体规定。


首先是明确规定了被取保候审人的救济权利，规定“决定机关未解除取保候审或者未对被取保候审人采取其他刑事强制措施的，被取保候审人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权要求决定机关解除取保候审。”


其次是规定了应当及时作出解除取保候审决定的情形，即“对于发现不应当追究被取保候审人刑事责任并作出撤销案件或者终止侦查决定的，决定机关应当及时作出解除取保候审决定，并送交执行机关。”


再次是明确了取保候审自动解除，不再办理解除手续的具体情形。


司法实践中一直存在“疑罪从挂”的问题，检察机关作出证据不足不批捕决定后，公安机关直接变更强制措施为取保候审以后，案件就空挂在那里。究其原因，是因为刑事诉讼法只对犯罪嫌疑人羁押状态下的侦查期限作出了规定，如果犯罪嫌疑人没有被羁押，侦查行为就没有明确的时间限制。


虽然根据《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，“对国家赔偿申请人解除、撤销取保候审、监视居住等措施后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或撤销案件，也视为终止追究刑事责任。”从而合理地推断出如果犯罪嫌疑人被取保候审，侦查期限为自做出取保候审决定之日起两年内，但这一结论在司法实践中似乎并没有得到有效遵守。


对于绝大多数没有律师提供辩护的刑事案件，犯罪嫌疑人根本不知道该如何寻求救济，或者想当然地认为既然取保候审了，自己就没事了。


所以，《取保规定》明确规定被取保候审人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权要求决定机关解除取保候审，以及对于发现不应当追究被取保候审人刑事责任并作出撤销案件或者终止侦查决定的，决定机关应当及时作出解除取保候审决定，对于解决“疑罪从挂”问题具有积极作用。


七、增加了对没收保证金、对保证人罚款决定不服的救济途径


按照《旧取保规定》的规定，对于不服没收取保候审保证金和对保证人罚款的情况，可以在收到《没收保证金决定书》、《对保证人罚款决定书》后的五日以内，向执行机关的上一级主管机关申请复核一次。上一级主管机关收到复核申请后，应当在七日内作出复核决定。


而《取保规定》明确规定，对于不服没收取保候审保证金和对保证人罚款的情况，被取保候审人或者其法定代理人可以在五日以内向作出没收决定的公安机关申请复议。被取保候审人或者其法定代理人对复议决定不服的，可以在收到复议决定书后五日以内向上一级公安机关申请复核一次。


也就是说，《取保规定》对于不服没收取保候审保证金和对保证人罚款的，增加了复议这一救济途径。


与此相对应，《取保规定》取消了对没收取保候审保证金和对保证人罚款不能提起行政诉讼的规定。《旧取保规定》第十八条明确规定：“没收取保候审保证金和对保证人罚款均系刑事司法行为，不能提起行政诉讼。当事人如不服复核决定，可以依法向有关机关提出申诉。”


诚然，在司法实践中，对没收取保候审保证金和对保证人罚款到底是刑事司法行为还是行政处罚行为，一直存在争议。在这样的背景下，《取保规定》明确取消了不能提起行政诉讼的规定，并增加了复议这一救济途径，笔者认为，这实际上就是认可了，没收取保候审保证金和对保证人罚款均系行政行为，可以提起行政诉讼。


八、专门针对法院和检察院决定取保候审的执行问题作出规定


《刑事诉讼法》规定，人民法院、人民检察院决定取保候审，由公安机关执行。但是，1999年《规定》没有对具体执行的公安机关作出规定，导致相关工作衔接受到影响。


《取保规定》第二十条明确规定：“人民法院、人民检察院决定取保候审的，应当将取保候审决定书、取保候审执行通知书和其他有关材料一并送交所在地同级公安机关，由所在地同级公安机关依照本规定第十五条、第十六条、第十七条的规定交付执行。”


这是关于取保文书送交、执行交付程序的规定，同时，《取保规定》第二十条第二款还规定，人民法院、人民检察院可以采用电子方式向公安机关送交法律文书和有关材料。这又进一步提高了司法效率。


九、《取保规定》还有其他几个方面的人性化规定


首先，《取保规定》第二十三条第二款规定：“如果保证金系被取保候审人的个人财产，且需要用以退赔被害人、履行附带民事赔偿义务或者执行财产刑的，人民法院可以书面通知公安机关移交全部保证金，由人民法院作出处理，剩余部分退还被告人。”


这是考虑到刑事被害人权益保护而做出的人性化规定，能够更好地保障刑事诉讼顺利进行和有效化解刑事案件所引发的社会矛盾。


其次，《取保规定》第二十五条第二款规定：“ 被取保候审人或者其法定代理人可以凭有关法律文书到银行领取退还的保证金。被取保候审人不能自己领取退还的保证金的，经本人出具书面申请并经公安机关同意，由公安机关书面通知银行将退还的保证金转账至被取保候审人或者其委托的人提供的银行账户。”


这是对退还保证金的具体方式做出的指引性规定，可以说也是针对司法实践中保证金“退还难”问题给出了解决之道。


从以上九个变化可以看出，《取保规定》充分体现宽严相济刑事政策以及少捕慎诉慎押刑事司法政策，《取保规定》的出台说明我国的刑事政策和对羁押制度的司法理念发生较大转变，这都是刑事司法走向文明的必然之路。